Égypte : quelle issue ?
La réforme des prix subventionnés est un sujet sensible et récurrent en Égypte. La confusion dans laquelle de nouvelles mesures sont annoncées et l’enlisement des discussions avec le FMI sont symptomatiques de l’impuissance du gouvernement à s'attaquer aux défaillances structurelles de l’économie.
Par Agnès Chevallier
Billet
La tension est forte en Égypte à l’approche du 30 juin, date anniversaire de l’entrée en fonction du Président Morsi. Les initiateurs de la campagne « Tamarod » (rébellion) ont appelé à manifester ce jour-là pour réclamer le départ du Président et la tenue d’élections présidentielles anticipées. Face à eux, les partisans de Morsi se mobilisent. Dans ce climat extrêmement tendu, le gouvernement cherche à éviter toute étincelle sur le front social ; il a notamment annoncé une baisse de 15% des prix de vingt-deux produits alimentaires de base pour le prochain mois de ramadan.
Les difficultés économiques que l’Égypte connaît depuis le soulèvement populaire du 25 janvier 2011 et la chute de Moubarak – ralentissement de la croissance et hausse du chômage, creusement du déficit courant, dépréciation de la livre et chute des réserves de change – ne sont pas exceptionnelles dans de telles circonstances[1]. Mais alors que les difficultés structurelles du pays sont profondes, le gouvernement se trouve dans l’incapacité de présenter une stratégie capable de susciter une adhésion suffisamment large. Le fait que les discussions avec le FMI en vue d’un prêt de 4,8 milliards de dollars durent depuis plus de deux ans est à cet égard symptomatique.
Le coût des subventions
Au cœur de ces discussions, la stabilisation des finances publiques. Sur l’année budgétaire 2012-13 qui se terminera fin juin, le déficit sera de l’ordre de 12% du PIB. Son financement repose de plus en plus sur des prêts bancaires qui alourdissent la charge des intérêts. Les réformes envisagées pour redresser la situation consistent, du côté des recettes, à augmenter la progressivité des impôts sur le revenu et à élargir la taxe sur les ventes pour en faire une vraie TVA ; du côté des dépenses, la réforme prioritaire concerne le système de subventions. Leur charge augmente avec la hausse des prix des produits importés et la baisse de la livre. Elles représentent actuellement environ 30% des dépenses de l’État, bien plus que l’éducation et la santé réunies.
Les subventions alimentaires constituent environ 1/5ème de l’ensemble des subventions. Elles sont pour les trois quarts consacrées au pain « baladi », base de l’alimentation de 6 Égyptiens sur 10. Le reste finance des cartes mensuelles de rations pour les autres produits de base (huile, sucre, riz, pâtes …), distribuées à 12,5 millions de familles (64 millions de personnes sur une population de 83 millions). L’augmentation de la pauvreté (le taux de pauvreté est passé de 21,6% en 2009 à 25,2% en 2012) a accru la dépendance de beaucoup d’Égyptiens au pain subventionné.
La plus grande partie des subventions (70%) est destinée aux produits énergétiques. Elles représentent 6% du PIB (le double si on prend en compte leur coût économique global, c'est-à-dire l’écart entre le prix de référence de chaque produit et le prix appliqué). Elles sont consacrées aux bonbonnes de gaz utilisées par les ménages (la majorité des ménages égyptiens ne sont pas reliés au gaz de ville), à l’essence, au diesel, au gaz naturel (pour la production d’électricité) et au fioul et bénéficient notamment aux industries intensives en énergie : acier, ciment, engrais…
Les défauts des systèmes de subventions sont patents en Égypte comme ailleurs : la distorsion des prix entraîne gaspillage, marché noir et, finalement, pénuries (les queues aux dépôts pour obtenir une bonbonne de gaz au prix subventionné sont légendaires) ; elle conduit à une mauvaise allocation des ressources et produit des effets redistributifs contraires à ceux recherchés. Une étude a montré que les 20% de la population au bas de l’échelle des revenus bénéficiaient de 11% des subventions énergétiques, les 20% en haut de l’échelle de 37% (l’écart étant bien plus grand pour la seule essence : 91% contre 0,4%).
Comment réformer ?
En 2004, le gouvernement égyptien avait lancé un programme d’élimination progressive des subventions énergétiques et d’augmentation des prix. Le plan a été suspendu au moment de la crise mondiale. Après le renversement de Moubarak, le sujet est revenu sur la table. Depuis novembre 2011, plusieurs augmentations de prix sont intervenues et, dans le domaine énergétique, différentes mesures ont été annoncées, souvent non suivies d’effet. La dernière annonce, faite par le Premier ministre, date du 23 juin : un système de cartes à puce devrait être mis en service en juillet pour le diesel et en août pour l’essence.
L’expérience d’autres pays laisse toutefois penser que les conditions du succès d’une réforme des subventions sont actuellement loin d’être réunies en Égypte:
Les difficultés économiques que l’Égypte connaît depuis le soulèvement populaire du 25 janvier 2011 et la chute de Moubarak – ralentissement de la croissance et hausse du chômage, creusement du déficit courant, dépréciation de la livre et chute des réserves de change – ne sont pas exceptionnelles dans de telles circonstances[1]. Mais alors que les difficultés structurelles du pays sont profondes, le gouvernement se trouve dans l’incapacité de présenter une stratégie capable de susciter une adhésion suffisamment large. Le fait que les discussions avec le FMI en vue d’un prêt de 4,8 milliards de dollars durent depuis plus de deux ans est à cet égard symptomatique.
Le coût des subventions
Au cœur de ces discussions, la stabilisation des finances publiques. Sur l’année budgétaire 2012-13 qui se terminera fin juin, le déficit sera de l’ordre de 12% du PIB. Son financement repose de plus en plus sur des prêts bancaires qui alourdissent la charge des intérêts. Les réformes envisagées pour redresser la situation consistent, du côté des recettes, à augmenter la progressivité des impôts sur le revenu et à élargir la taxe sur les ventes pour en faire une vraie TVA ; du côté des dépenses, la réforme prioritaire concerne le système de subventions. Leur charge augmente avec la hausse des prix des produits importés et la baisse de la livre. Elles représentent actuellement environ 30% des dépenses de l’État, bien plus que l’éducation et la santé réunies.
Les subventions alimentaires constituent environ 1/5ème de l’ensemble des subventions. Elles sont pour les trois quarts consacrées au pain « baladi », base de l’alimentation de 6 Égyptiens sur 10. Le reste finance des cartes mensuelles de rations pour les autres produits de base (huile, sucre, riz, pâtes …), distribuées à 12,5 millions de familles (64 millions de personnes sur une population de 83 millions). L’augmentation de la pauvreté (le taux de pauvreté est passé de 21,6% en 2009 à 25,2% en 2012) a accru la dépendance de beaucoup d’Égyptiens au pain subventionné.
La plus grande partie des subventions (70%) est destinée aux produits énergétiques. Elles représentent 6% du PIB (le double si on prend en compte leur coût économique global, c'est-à-dire l’écart entre le prix de référence de chaque produit et le prix appliqué). Elles sont consacrées aux bonbonnes de gaz utilisées par les ménages (la majorité des ménages égyptiens ne sont pas reliés au gaz de ville), à l’essence, au diesel, au gaz naturel (pour la production d’électricité) et au fioul et bénéficient notamment aux industries intensives en énergie : acier, ciment, engrais…
Les défauts des systèmes de subventions sont patents en Égypte comme ailleurs : la distorsion des prix entraîne gaspillage, marché noir et, finalement, pénuries (les queues aux dépôts pour obtenir une bonbonne de gaz au prix subventionné sont légendaires) ; elle conduit à une mauvaise allocation des ressources et produit des effets redistributifs contraires à ceux recherchés. Une étude a montré que les 20% de la population au bas de l’échelle des revenus bénéficiaient de 11% des subventions énergétiques, les 20% en haut de l’échelle de 37% (l’écart étant bien plus grand pour la seule essence : 91% contre 0,4%).
Comment réformer ?
En 2004, le gouvernement égyptien avait lancé un programme d’élimination progressive des subventions énergétiques et d’augmentation des prix. Le plan a été suspendu au moment de la crise mondiale. Après le renversement de Moubarak, le sujet est revenu sur la table. Depuis novembre 2011, plusieurs augmentations de prix sont intervenues et, dans le domaine énergétique, différentes mesures ont été annoncées, souvent non suivies d’effet. La dernière annonce, faite par le Premier ministre, date du 23 juin : un système de cartes à puce devrait être mis en service en juillet pour le diesel et en août pour l’essence.
L’expérience d’autres pays laisse toutefois penser que les conditions du succès d’une réforme des subventions sont actuellement loin d’être réunies en Égypte:
- en plus de la préparation technique, une telle réforme réclame d’importants efforts d’information de la population, c’est ce que l’expérience réussie de l’Iran (2010) a notamment montré ;
- la confiance dans les institutions étatiques est nécessaire ; le contre-exemple du Nigéria (2012) a montré que, sans cette confiance, la réforme avait toute chance d’être violemment combattue et de forcer le gouvernement à faire marche arrière.
Une équation compliquée
On comprend alors que les discussions entre le gouvernement égyptien et le FMI n’aient pas encore abouti. Le FMI attend pour donner son feu vert que le gouvernement présente son projet de réforme : l’appropriation est devenue un thème central au Fonds qui insiste sur la nécessité d’une adhésion suffisamment large aux réformes pour assurer leur mise en œuvre effective. C’est pour cette raison que de nombreux observateurs estimaient que la décision du Fonds ne pourrait pas intervenir avant les élections législatives initialement prévues pour avril dernier ; mais celles-ci ont été repoussées sine die. Côté égyptien, il faut aussi mentionner que les réformes sont plus délicates à engager dès lors qu’une partie de l’opinion y voit la main du FMI. Le ressentiment vis-à-vis du Fonds est fort chez ceux qui le considèrent à l’origine des politiques de libéralisation et de privatisation qui ont conduit à l’enrichissement de quelques-uns et à la précarisation de beaucoup d’autres. Ceux-là mettent déjà les dernières hausses de prix au compte des récentes missions du Fonds au Caire et redoutent la perspective d’un accord entre le Fonds et le gouvernement.
L’équation est compliquée, et nul ne s’aventure à prédire en quel sens ses termes seront modifiés après le 30 juin.
[1] P. Khandelwal, Padamja & A. Roitman, The Economics of Political Transitions: Implications for the Arab Spring, IMF Working Paper No. 13/69, 13 mars 2013.
