Le blog du CEPII
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Le lancinant problème des finances publiques américaines

L’accord in extremis entre la Maison Blanche et la majorité républicaine du Congrès a été en trompe-l'oeil. Il a évité une récession brutale mais n’a abordé aucun des problèmes qui se reflètent dans la dérive de la dette publique.
Par Michel Aglietta
Billet du 18 janvier 2013


L’accord budgétaire a minima du 31 décembre 2012 n’a rien d’un compromis historique et tout d’un petit arrangement entre ennemis. Ce fut une victoire symbolique pour la Maison Blanche. Pour la première fois en deux décennies les républicains ont voté une augmentation d’impôts dans les deux chambres. Il est probable que l’échéance à venir de fin février sur le plafond de la dette publique continue à laisser en suspens la réforme du code des impôts et poursuive la paralysie du système politique qui bloque l’agenda des réformes structurelles envisagées par le Président dès son entrée en fonction début 2009.

L’accord budgétaire rend permanent la réduction des taux marginaux de l’impôt sur les revenus (IRPP) introduits par Georges Bush en 2001 et 2003 pour 99% des ménages sauf pour les 1% les plus riches (revenus supérieurs à $450 000 par an pour les couples) pour lesquels ce taux marginal est de 35% à 39,6%. La fiscalité sur les plus-values et les dividendes est alourdie avec des taux qui passent de 15 à 20% tout en restant plus basse qu’avant 2001. La baisse temporaire des taux sur les cotisations sociales des salariés a expiré : ce qui réduit le pouvoir d‘achat des travailleurs de $115 milliards (soit environ $1 000 par ménage salarié). L’accord a gelé d’importantes dispositions envisageables pour réduire le déficit public en vue de futures négociations : le taux de remboursement des dépenses de santé des retraités (Medicare), la séquestre (coupe automatique dans les dépenses publiques), les allocations chômage et les niches fiscales.

Au total, la restriction budgétaire est estimée à 1-1,5% du PIB, surtout visible au premier semestre. Elle pourrait provoquer un fléchissement de 0,5 à 0,6 points de croissance en 2013 selon les premières estimations de J.P.Morgan. Mais l’accord ne fait rien pour infléchir la tendance à long terme de la dette publique. Selon le Congressional Budget office la politique budgétaire actuelle conduit à un déficit permanent de 5% du PIB chaque année jusqu’à 2022. Cela veut dire une accumulation de déficits de $10 trillons, alors que le gain cumulé de l’accord budgétaire du 31 décembre serait de $737 milliards. Si le gouvernement voulait stabiliser la dette à 75% du PIB en 2022, il faudrait faire environ $3 trillions d’économies cumulées en hausses d’impôts et baisse des dépenses.
 
Le plafond de dette publique : une diversion absurde
Le plafond de dette publique, qui a déjà donné lieu à un suspens début août 2011, est une bizarrerie unique au monde. Relever le plafond consiste seulement à autoriser le gouvernement à honorer les paiements des dépenses que le Congrès a déjà approuvées ! Refuser de le voter consiste à bloquer le fonctionnement de l’administration fédérale. Puisque le niveau des emprunts de l’État fédéral reflète des décisions législatives déjà prises, le plafond doit être levé inconditionnellement et ne doit pas faire l’objet d’un chantage pour forcer une diminution de dépenses futures.

Le blocage du plafond revient à mettre le gouvernement fédéral en faillite et l’impact économique serait pire que la falaise fiscale : d’abord une récession brutale, mais surtout un effet dévastateur sur la prééminence de la finance américaine. Si la menace du défaut de l’État fédéral devient une arme de politique intérieure, la dette souveraine américaine perdra son statut d’actif refuge dans le monde avec des conséquences désastreuses pour le dollar.

Puisqu’il s’agit d’un expédient pour faire diversion, le gouvernement peut utiliser des moyens de diversion pour le contrer. Une solution est que la US Treasury frappe des pièces commémoratives en platine ! Une curiosité de la législation américaine (voir le Coinage Act) est, en effet, que le gouvernement peut frapper de telles pièces sans limite de montant. Il suffit donc à la Treasury de frapper les pièces et de les déposer à la Réserve fédérale pour acquérir les moyens monétaires de payer ses factures sans demander au Congrès l’autorisation d’emprunter. Lorsque le plafond de la dette sera levé, il suffira de fondre les pièces pour annuler les réserves ainsi créées.

Il est toutefois possible de contrer cette menace artificielle sans recourir à la métallurgie. La Treasury peut tout simplement émettre des IOUs (des créances à vue sur elle-même) au bénéfice de ses créanciers qui pourront les revendre sur le marché monétaire ; ce qui évitera le défaut ! Il y a encore plus direct : le président Obama peut recourir au 14ième amendement de la Constitution qui stipule que la dette de l’État fédéral ne peut être questionnée. Cela s’appelle la souveraineté !
 
La vraie question : la refonte de la fiscalité
Les États-Unis doivent faire face à d’énormes problèmes sociaux : l’exclusion sociale liée à l’extension de la pauvreté, la détérioration alarmante de l’éducation, la violence exacerbée par la législation sur les armes, la dégradation des infrastructures révélée par les catastrophes naturelles (Katrina et Sandy), l’indifférence au changement climatique. La puissance publique paraît incapable d’affronter ces défis à cause d’une situation budgétaire délabrée par deux caractéristiques : l’impact de la crise financière qui a réduit la croissance potentielle et l’insuffisance des recettes fiscales.

Le montant total des recettes fiscales a connu une inversion dramatique au tournant du siècle. Avec des fluctuations liées au cycle économique, la tendance des recettes fiscales a progressé pendant 40 ans. Elle n’a même pas été arrêtée par la contre-révolution reaganienne. C’est la structure des dépenses qui avait été bouleversée. Au point le plus bas de l’ère Reagan en 1984, les recettes de l’État atteignaient 18% du PIB, contre 16% en 1960. Elles sont montées à 21% en 2000. Une inversion dramatique de tendance a suivi qui les a fait retomber à 17% en 2012. Les baisses d’impôts votées depuis 2001 sont la cause majeure des déficits budgétaires.

Réformer le code des impôts est devenu incontournable à la fois pour accroître les revenus de l’État et pour rétablir un minimum d’équité sans lequel les États-Unis vont cesser d’être une société ouverte et une terre d’opportunités. Les échappatoires dans la définition des bases imposables sont devenus des gouffres qui ont favorisé l’accumulation de richesses gigantesques en payant très peu ou pas du tout d’impôts. C’est le cas des gains en capital des gestionnaires d’actifs considérés comme des intérêts reportés et à ce titre dispensés d’impôts. Ce n’est qu’une illustration. Il y a de nombreuses dispositions fiscales concernant la propriété et les transmissions par donation et héritage qui permettent de concentrer $60 trillons de richesse privée en un petit nombre de mains. Une estimation de l’Internal Revenue Service est que sur $1,2 trillions transférés chaque année (2% de la richesse des ménages) en dons et échanges de propriétés, les impôts se montent à $12 milliards (1% du montant !). Les propriétés vendues par les investisseurs en immobilier bénéficient de déductions pour dépréciation et de classement des ventes sous des formes équivalentes à des échanges en nature qui permettent d’éviter l’imposition des gains en capital résultant de l’appréciation des prix. Concernant les entreprises, la localisation des profits dans les places offshore à très faible imposition est bien connue et tolérée. Bien d’autres échappatoires proviennent de la « comptabilité créative ».

Si le président Obama ne parvient pas à engager le débat politique sur la remise en ordre de la fiscalité, il est à craindre que le manque de ressources entrave la transformation de l’économie vers une nouvelle frontière sociale et environnementale.
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