Relations économiques et commerciales entre les États-Unis et la Chine : le ton monte
Le discours tenu par l’administration américaine vis-à-vis de la Chine se fait de plus en plus radical sur les questions commerciales, décrivant son entrée à l’OMC comme une erreur et son comportement comme incompatible avec les accords signés
Par Jean-François Boittin
Billet
Les services du Représentant des États-Unis pour le commerce international (USTR) rédigent en janvier un rapport annuel destiné au Congrès qui fait le point sur la façon dont la Chine remplit ses engagements vis-à-vis de son protocole d’accession à l’OMC et des règles de l’organisation. Longs et détaillés, ces documents recensent les plaintes, légitimes, des entreprises américaines sur l’absence de transparence du système, et énumèrent les récriminations américaines contre la politique industrielle chinoise (politique d’« innovation locale », subventions, mise en place de capacités excédentaires de production, restrictions aux exportations, normes, marchés publics, utilisation abusive de procédures antidumping à des fins de rétorsions), les violations par la Chine des règles internationales en matière de propriété intellectuelle (piratage des secrets de fabrication, enregistrement abusif de marques, difficultés d’enregistrement des brevets pharmaceutiques, piratage sur le net, problèmes de contrefaçon) et les barrières chinoises aux exportations de services. Répétitifs d’une année sur l’autre, les rapports se terminaient par une formule rituelle, un appel au dialogue bilatéral pour pousser la Chine à se réformer plus vite et la confirmation que les États-Unis « n’hésiteraient pas à recourir au règlement des différends de l’OMC et continueraient d’utiliser rigoureusement leurs instruments de défense commerciale ».
Le rapport 2017, transmis la semaine dernière au Congrès, reprend à l’identique un certain nombre des paragraphes de la version 2016. Mais il est beaucoup plus critique dans les jugements portés sur l’évolution de la politique chinoise et son impact sur l’économie et le commerce mondiaux : il relève par exemple que « les signaux envoyés en 2013 d’un nouvel engagement de la Chine en faveur des réformes économiques n’ont pas été suivis d’effets. Au contraire, le rôle de l’État dans l’économie a augmenté, et le gouvernement chinois a continué de poursuivre et d’élargir des politiques industrielles qui promeuvent, dirigent et soutiennent des industries domestiques, et parallèlement cherchent activement à bloquer, désavantager et handicaper leurs concurrentes étrangères ». Le plan « Made in China 2025 » est présenté comme emblématique de la politique chinoise. Plus loin, le rapport note que la Chine est le « champion du monde de la création de capacités excédentaires de production ». Même dans le secteur des services où les États-Unis ont un surplus de 38 milliards de dollars, le rapport note que la part de marché américaine en Chine est très inférieure à sa part de marché mondiale.
Cette analyse plus pessimiste débouche sur deux conclusions : la Chine n’a pas sa place à l’OMC, et la poursuite d’un dialogue bilatéral n’a pas de sens.
Le premier paragraphe du résumé du rapport se termine de manière lapidaire : « il paraît clair que les États-Unis ont commis une erreur en soutenant l’entrée de la Chine à l’OMC en des termes dont il est maintenant démontré qu’ils n’ont pas été efficaces pour que la Chine embrasse un système commercial ouvert et orienté vers le marché –`market oriented’ ». Ce jugement s’inscrit bien dans la ligne de la rhétorique trumpienne : tous les accords commerciaux conclus par les prédécesseurs du Président, des incapables, voire des traîtres, sont autant de désastres pour le pays. Il ignore la réalité de la très longue négociation d’accession de la Chine qui a débouché sur des engagements, en particulier sur les droits de douane, beaucoup plus stricts et contraignants que ceux de l’Inde ou du Brésil par exemple. La suite du rapport esquisse une construction juridique pour justifier ce jugement à l’emporte-pièce : la Chine serait tenue de respecter non seulement les conditions de son protocole d’accession et les règles agréées à l’issue du cycle d’Uruguay, mais aussi l’ « esprit » de ces négociations tel qu’exprimé dans la Déclaration de Marrakech du 15 avril 1994[1], à l’issue des négociations, qui indique, dans un paragraphe de l’introduction, « Les Ministres, déterminés à s'appuyer sur le succès du Cycle d'Uruguay grâce à la participation de leurs pays au système commercial mondial, sur la base de politiques ouvertes, orientées vers le marché, et des engagements énoncés dans les accords et décisions du Cycle d'Uruguay… ». La démonstration juridique n’est pas absolument convaincante.
La conclusion qu’en tire l’USTR en revanche est inquiétante : « L’idée que nos problèmes avec la Chine peuvent être résolus par l’introduction de plus de procédures contentieuses à l’OMC est au mieux naïve, et au pire distrait les politiques de la gravité du défi posé par les politiques étatistes (‘non-market policies’) de la Chine ».
Quelles conclusions en tirer ? L’« erreur » commise par les prédécesseurs de M. Lighthizer ne se réparera pas facilement : il serait aussi facile de bouter la Chine hors de l’OMC que de décréter que la Chine, qui n’est pas une démocratie, n’a pas sa place au Conseil de sécurité de l’ONU. La démonstration esquissée n’a de sens que si elle vise à priver la Chine de ses droits de saisine du règlement des différends OMC lorsque les États-Unis mettent en place des rétorsions (au titre de la section 301 sur la propriété intellectuelle) alors même que ces rétorsions violent les engagements américains auprès de l’OMC. C’est d’ailleurs le scénario vraisemblable si, comme le bruit en court, l’USTR sanctionne rétroactivement les violations chinoises en matière de propriété intellectuelle, avec une « amende » d’un montant dont le Président Trump dit « qu’on ne peut même pas l’imaginer ». Sanctions américaines qui, pour partie, violent les engagements des États-Unis à l’OMC, or le recours contentieux chinois pourrait dans ce cas être rejeté parce que le pays n’est pas un membre « de plein exercice » de l’organisation aux yeux de Washington, et il y aurait alors des rétorsions chinoises : le scénario d’une guerre commerciale se dessine.
Il se dessine d’autant plus que le rapport annonce aussi la fin du dialogue économique bilatéral : lancé en grande fanfare en avril à la « Maison Blanche d’hiver », Mar-a-Lago, le Dialogue Économique Global entre les deux pays (« Comprehensive Economic Dialogue »), dont les maigres résultats avaient donné lieu à des commentaires dithyrambiques du secrétaire au commerce, Wilbur Ross, est enterré sans cérémonie : en novembre, lors du déplacement à Pékin du Président, « la partie américaine a expliqué qu’elle ne voit pas d’intérêt à poursuivre des discussions bilatérales du type de CED ou des dialogues qui l’ont précédé, qui n’ont débouché que sur des progrès isolés et limités. Les États-Unis ont au contraire indiqué clairement rechercher des modifications fondamentales du système commercial chinois, y compris les politiques industrielles qui continuent de dominer l’économie chinoise dirigée par l’État ».
L’annonce est claire : la Chine est priée de renoncer à « la pensée de Xi Jinping sur le socialisme à la chinoise pour une nouvelle ère » que le dernier Congrès du Parti vient d’inscrire dans la constitution chinoise.
L’offensive américaine n’est pas surprenante :
Le rapport 2017, transmis la semaine dernière au Congrès, reprend à l’identique un certain nombre des paragraphes de la version 2016. Mais il est beaucoup plus critique dans les jugements portés sur l’évolution de la politique chinoise et son impact sur l’économie et le commerce mondiaux : il relève par exemple que « les signaux envoyés en 2013 d’un nouvel engagement de la Chine en faveur des réformes économiques n’ont pas été suivis d’effets. Au contraire, le rôle de l’État dans l’économie a augmenté, et le gouvernement chinois a continué de poursuivre et d’élargir des politiques industrielles qui promeuvent, dirigent et soutiennent des industries domestiques, et parallèlement cherchent activement à bloquer, désavantager et handicaper leurs concurrentes étrangères ». Le plan « Made in China 2025 » est présenté comme emblématique de la politique chinoise. Plus loin, le rapport note que la Chine est le « champion du monde de la création de capacités excédentaires de production ». Même dans le secteur des services où les États-Unis ont un surplus de 38 milliards de dollars, le rapport note que la part de marché américaine en Chine est très inférieure à sa part de marché mondiale.
Cette analyse plus pessimiste débouche sur deux conclusions : la Chine n’a pas sa place à l’OMC, et la poursuite d’un dialogue bilatéral n’a pas de sens.
Le premier paragraphe du résumé du rapport se termine de manière lapidaire : « il paraît clair que les États-Unis ont commis une erreur en soutenant l’entrée de la Chine à l’OMC en des termes dont il est maintenant démontré qu’ils n’ont pas été efficaces pour que la Chine embrasse un système commercial ouvert et orienté vers le marché –`market oriented’ ». Ce jugement s’inscrit bien dans la ligne de la rhétorique trumpienne : tous les accords commerciaux conclus par les prédécesseurs du Président, des incapables, voire des traîtres, sont autant de désastres pour le pays. Il ignore la réalité de la très longue négociation d’accession de la Chine qui a débouché sur des engagements, en particulier sur les droits de douane, beaucoup plus stricts et contraignants que ceux de l’Inde ou du Brésil par exemple. La suite du rapport esquisse une construction juridique pour justifier ce jugement à l’emporte-pièce : la Chine serait tenue de respecter non seulement les conditions de son protocole d’accession et les règles agréées à l’issue du cycle d’Uruguay, mais aussi l’ « esprit » de ces négociations tel qu’exprimé dans la Déclaration de Marrakech du 15 avril 1994[1], à l’issue des négociations, qui indique, dans un paragraphe de l’introduction, « Les Ministres, déterminés à s'appuyer sur le succès du Cycle d'Uruguay grâce à la participation de leurs pays au système commercial mondial, sur la base de politiques ouvertes, orientées vers le marché, et des engagements énoncés dans les accords et décisions du Cycle d'Uruguay… ». La démonstration juridique n’est pas absolument convaincante.
La conclusion qu’en tire l’USTR en revanche est inquiétante : « L’idée que nos problèmes avec la Chine peuvent être résolus par l’introduction de plus de procédures contentieuses à l’OMC est au mieux naïve, et au pire distrait les politiques de la gravité du défi posé par les politiques étatistes (‘non-market policies’) de la Chine ».
Quelles conclusions en tirer ? L’« erreur » commise par les prédécesseurs de M. Lighthizer ne se réparera pas facilement : il serait aussi facile de bouter la Chine hors de l’OMC que de décréter que la Chine, qui n’est pas une démocratie, n’a pas sa place au Conseil de sécurité de l’ONU. La démonstration esquissée n’a de sens que si elle vise à priver la Chine de ses droits de saisine du règlement des différends OMC lorsque les États-Unis mettent en place des rétorsions (au titre de la section 301 sur la propriété intellectuelle) alors même que ces rétorsions violent les engagements américains auprès de l’OMC. C’est d’ailleurs le scénario vraisemblable si, comme le bruit en court, l’USTR sanctionne rétroactivement les violations chinoises en matière de propriété intellectuelle, avec une « amende » d’un montant dont le Président Trump dit « qu’on ne peut même pas l’imaginer ». Sanctions américaines qui, pour partie, violent les engagements des États-Unis à l’OMC, or le recours contentieux chinois pourrait dans ce cas être rejeté parce que le pays n’est pas un membre « de plein exercice » de l’organisation aux yeux de Washington, et il y aurait alors des rétorsions chinoises : le scénario d’une guerre commerciale se dessine.
Il se dessine d’autant plus que le rapport annonce aussi la fin du dialogue économique bilatéral : lancé en grande fanfare en avril à la « Maison Blanche d’hiver », Mar-a-Lago, le Dialogue Économique Global entre les deux pays (« Comprehensive Economic Dialogue »), dont les maigres résultats avaient donné lieu à des commentaires dithyrambiques du secrétaire au commerce, Wilbur Ross, est enterré sans cérémonie : en novembre, lors du déplacement à Pékin du Président, « la partie américaine a expliqué qu’elle ne voit pas d’intérêt à poursuivre des discussions bilatérales du type de CED ou des dialogues qui l’ont précédé, qui n’ont débouché que sur des progrès isolés et limités. Les États-Unis ont au contraire indiqué clairement rechercher des modifications fondamentales du système commercial chinois, y compris les politiques industrielles qui continuent de dominer l’économie chinoise dirigée par l’État ».
L’annonce est claire : la Chine est priée de renoncer à « la pensée de Xi Jinping sur le socialisme à la chinoise pour une nouvelle ère » que le dernier Congrès du Parti vient d’inscrire dans la constitution chinoise.
L’offensive américaine n’est pas surprenante :
- elle s’inscrit dans la droite ligne de la doctrine trumpienne qui considère les déficits bilatéraux comme une « agression » contre le pays. Le Président oublie évidemment qu’une bonne partie des produits divers vendus sous la marque Trump (ou les vêtements vendus par sa fille) était « made in China », souci de la marge oblige. Le déficit bilatéral des États-Unis vis-à-vis de la Chine augmente en 2017, de 7 % à 8 % : une riposte est inévitable ;
- la « doctrine » Lighthizer, exposée en septembre au CSIS, indiquait clairement que la question chinoise n’était pas « soluble » à l’OMC, à cause de la taille du pays. L’homme qui s’était fait un nom en imposant les « restrictions volontaires à l’exportation » sur les voitures japonaises dans les années 80 pense trouver là un adversaire à sa mesure ;
- elle intègre commerce et économie à l’équation stratégique américaine. Ce n’est pas un hasard si la publication du rapport de l’USTR coïncide avec celle du rapport stratégique du Pentagone qui identifie la Russie et la Chine comme les deux cibles dans la compétition de grandes puissances en cours : « Ces deux pays se posent en rivaux à notre égard et cherchent à remplacer l’ordre international fondé sur la liberté et l’ouverture qui a permis le développement de la sécurité et de la prospérité mondiale depuis la deuxième guerre mondiale », et leurs efforts doivent être combattus par les États-Unis. Indice supplémentaire : le rapport de l’USTR sur la conformité de la politique commerciale russe à l’égard des engagements du pays à l’OMC est sorti le même jour, le 19 janvier, et est aussi critique vis-à-vis de Moscou que de Pékin. Il est en revanche ironique que le Secrétaire à la Défense présente les États-Unis comme le champion de l’ordre international de l’après 1945, alors que ses collègues de la sphère économique, parlant d’une seule voix, selon le Secrétaire au Trésor, M. Mnuchin, à Davos, font tout pour affaiblir l’un des piliers de cet ordre. La cohérence n’est pas le fort de cette équipe.
Le radicalisme de la position américaine sur la place –ou l'absence de place– de la Chine à l'OMC représente un vrai défi pour l'Union Européenne. Les reproches, fondés, sur les politiques chinoises font de l'Europe et des États-Unis des alliés naturels, qui devraient coopérer dans la recherche de solutions. C'est le sens de la déclaration tripartite de l'Union, du Japon et des États-Unis qui engage les trois partenaires à joindre leurs efforts pour répondre au défi chinois, sans le nommer expressément. Si cependant, comme il est vraisemblable, la partie américaine choisit d'ignorer ses obligations à l'OMC pour sanctionner la Chine, Bruxelles pourra difficilement la soutenir sans mettre en danger l'organisation dont elle devient le premier soutien.
[1] Déclaration que la Chine n’a pas signée : elle n’est devenue membre de l’Organisation que six ans plus tard.
