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Mégarégionales et minilatérales, le nouvel âge des libéralisations commerciales (1/2)

Commerce & Mondialisation 
Billet du 18 avril 2013
Par Sébastien Jean
En à peine plus d’un mois, des négociations commerciales bilatérales ou régionales d’ampleur inédite ont été annoncées entre les Etats-Unis, l’Union européenne et le Japon, mais aussi en Asie de l’Est. Cette vague sans précédent marque une étape dans l’évolution du commerce mondial.
Le développement des accords de commerce régionaux (ACR), pour reprendre le terme consacré à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), n’est pas nouveau. Si l’on met de côté la construction européenne et les accords préférentiels non réciproques, ni l’une ni les autres n’ayant une vocation purement commerciale, le bal a été lancé dans les années 1980 par les Etats-Unis, avec les accords bilatéraux signés avec Israël puis le Canada. Mais, le phénomène s’est nettement amplifié dans les années 1990, avec notamment l’ALENA (Etats-Unis, Canada, Mexique), le MERCOSUR (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay rejoints plus tard par le Venezuela) et de nombreux accords signés par les pays d’Europe centrale et orientale. L’inflation du nombre d’accords n’a pas cessé depuis, et l’OMC dénombre actuellement 241 accords en vigueur (les notifications se montent à 546, mais elles sont souvent redondantes et incluent des accords qui ne sont plus en vigueur). Quoiqu’impressionnants, ces chiffres méritent d’être relativisés : seulement 16 % du commerce mondial bénéficiait potentiellement de droits de douane préférentiels en 2008.

Pendant longtemps, le concept de « Triade » (UE, Etats-Unis, Japon) a été le point focal des analyses des accords commerciaux internationaux. Il est par exemple notoire que la conclusion des différents cycles du GATT (prédécesseur de l’OMC) validait avant tout un accord au sein de cette triade, et plus particulièrement entre les Etats-Unis et l’UE. Le fait qu’aucun accord bilatéral de libre-échange n’ait été signé entre pays de la Triade est caractéristique : les ACR, pour importants qu’ils puissent être, restaient un phénomène de second ordre dans le commerce multilatéral.

Les annonces qui viennent de se succéder portent potentiellement en germe un changement radical. Le 13 février, l’Union européenne et les Etats-Unis annonçaient l’ouverture prochaine de négociations commerciales bilatérales. Le 15 mars, le Japon officialisait son souhait de participer aux négociations du Partenariat Trans-Pacifique, qui le lierait notamment aux Etats-Unis. Et le 25 mars, l’UE et le Japon rendaient publique leur décision de lancer des négociations en vue d’un accord bilatéral de libre-échange. C’est donc un réseau complet d’accords bilatéraux entre pays de la Triade qui est en négociation. Les accords régionaux ne sont plus une préoccupation secondaire : c’est l’OMC qui risque de le devenir.

On objectera que la Triade est une grille de lecture dépassée. Les pays émergents sont venus bouleverser les équilibres d’après-guerre. Mais ces derniers sont loin d’être inactifs sur le terrain commercial, pour preuve la négociation que l’UE et l’Inde espèrent conclure bientôt [1]. Surtout, le mouvement de régionalisme en Asie, et les très nombreux accords déjà conclus dans cette zone, constituent l’un des éléments essentiels de la multiplication des ACR observée depuis une décennie. En décembre dernier, les leaders d’Asie de l’Est ont d’ailleurs annoncé le lancement de négociations en vue d’un accord de libre-échange entre l’ASEAN (Associations des Nations de l’Asie du Sud-Est), la Chine, le Japon, la Corée du Sud, l’Inde, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. L’accord, connu sous le nom de Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), ou encore ASEAN+6, serait selon plusieurs critères le plus important au monde. Le 26 mars, enfin, la Chine, le Japon et la Corée du Sud ont entamé des discussions officielles sur un possible accord de libre-échange trilatéral. Au-delà de la Triade, c’est l’heure des initiatives « mégarégionales » qui semble avoir sonné.

Cette tendance ne peut pas être ramenée à une seule cause, mais elle relève clairement d’une concurrence entre les différents projets de libéralisation commerciale : chaque pays surveille attentivement les projets et avancées de ses partenaires, de peur de se retrouver distancé dans la concurrence internationale.

Ce mécanisme n’a rien de nouveau. La « competitive liberalization », que l’on pourrait traduire par « mise en concurrence des libéralisations commerciales », a été théorisée dans les années 1990 par Fred Bergsten (voir notamment Bergsten, 1996), qui arguait de la nécessité de garder un mouvement de libéralisation, les projets bilatéraux, régionaux et multilatéraux se renforçant mutuellement. Le souci de ne pas subir les conséquences négatives de libéralisations entre pays tiers était vu comme une motivation incitant chaque pays à répondre par d’autres ouvertures. Si elle reprenait le même terme de  « competitive liberalization », la politique mise en application dès 2001 par la première administration de George W. Bush relevait d’une logique un peu différente, reposant avant tout sur la mise en concurrence des partenaires pour obtenir un accès au marché américain. Le représentant des Etats-Unis pour le commerce, Robert Zoellick, l’a clairement énoncée à de nombreuses reprises, par exemple dans une tribune publiée par le Financial Times (22 septembre 2003) à la suite de l’échec retentissant de la conférence ministérielle de Cancún : “The key division at Cancun was between the can-do and the won't-do. For over two years, the US has pushed to open markets globally, in our hemisphere, and with sub-regions or individual countries. As WTO members ponder the future, the US will not wait: we will move towards free trade with can-do countries.”[2] Beaucoup de pays étaient visés par ces menaces à peine voilées, notamment en Afrique et en Amérique du Sud.

Au terme du second mandat de George W. Bush, cette politique, pourtant activement poursuivie, avait bien peu de fruits à porter à son actif, puisque les Etats-Unis n’avaient réussi à signer des accords qu’avec des partenaires de moindre poids commercial, la plupart en Amérique Latine. L’accord le plus significatif, signé avec la Corée du Sud, n’a été ratifié qu’en 2010, après un processus politique erratique qui dura trois ans et nécessita une révision substantielle du texte initial. Il ne demeure pas moins que cette politique n’a rien d’anodin. Les Etats-Unis ne sont pas un pays comme les autres dans le système multilatéral : ils en sont l’architecte et le principal acteur. L’ALENA avait largement contribué à lancer la vague d’accords des années 1990. La politique de mise en concurrence des libéralisations a certainement pesé lourd dans la multiplication des accords depuis le début du millénaire, même si le scénario est loin d’avoir suivi celui imaginé par ses promoteurs.
 
>>> Mégarégionales et minilatérales, le nouvel âge des libéralisations commerciales (2/2)
 
Référence :
Bergsten, C. F. (1996), 'Competitive Liberalization and Global Free Trade: A Vision for the Early 21st Century', Working Paper 96-15, Peterson Institute for International Economics.
 

[2] Traduction :  « Le cœur du clivage au sommet de Cancún se situait entre les pays disposés à avancer et ceux qui ne l’étaient pas. Depuis plus de deux ans, les Etats-Unis ont poussé pour ouvrir les marchés globalement, dans notre hémisphère, et dans les sous-régions ou les pays individuels. Alors que les pays membres de l’OMC demeurent hésitants, les Etats-Unis n’attendront pas : nous avancerons vers le libre-échange avec les pays qui y sont disposés. »

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