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Le projet de transformation du système fiscal par les Républicains, un outil du protectionnisme (1/2)

Politique économique 
Billet du 16 janvier 2017
Par Jean-François Boittin
Le projet de réforme fiscale de la majorité républicaine à la Chambre des Représentants propose une transformation importante de la fiscalité des entreprises, et ambitionne de « faire des États-Unis une nouvelle Irlande ».
Le projet de réforme fiscale de la majorité républicaine à la Chambre des Représentants propose, sous le titre : Une meilleure façon d’aller de l’avant (A Better Way Forward), une réforme fiscale radicale pour les entreprises. Les taxes sur les particuliers seraient fortement réduites, sans que la structure en soit radicalement changée. En revanche, l’impôt sur les sociétés serait modifié profondément, dans le même temps que le taux passerait de 35 % à 20 % : le système de fiscalité serait dorénavant basé sur le cash-flow des entreprises [1]. Ce nouveau système, qui ambitionne de « faire des États-Unis une nouvelle Irlande », serait basé sur la destination ou l’origine des produits (ou services), donc impliquerait un ajustement à la frontière « qui exempte les exportations et taxe les importations, non pas en créant un nouvel impôt, mais dans le contexte d’une transformation du système fiscal ».
 
Une quasi-TVA, qui n’en est pas une, a déjà été évoquée dans le passé, et prétend faire d’une pierre trois coups
 
L’objectif est clairement de reproduire aux États-Unis un système proche de la TVA [2], considérée par beaucoup comme un instrument de concurrence déloyale. Le candidat Trump, par exemple, l’avait critiquée dans un des débats télévisés de la campagne présidentielle : « Quand nous vendons au Mexique, il y une taxe, automatique, 16 %. Quand ils nous vendent quelque chose, rien. » Eric Toder, un expert du Tax Policy Center –think tank non partisan– a fait justement remarquer que les droits d’accise américains sur le tabac ou les alcools fonctionnent de la même manière que la TVA mexicaine, sans constituer ni une subvention aux exportations, ni une barrière commerciale. Cependant, les politiques américains, toujours prompts à soupçonner l’honnêteté de leurs partenaires commerciaux, ont du mal à ne pas voir dans la TVA un instrument de perversion des règles des échanges internationaux, en particulier dans le cas des échanges avec leur pays. Le Blueprint explique ainsi : « Quand deux pays utilisent l’un et l’autre la TVA, les effets de l’exemption et de l’imposition s’annulent et il y a un équilibre. Ce n’est pas le cas pour les États-Unis, où nos exportations supportent le coût de l’impôt sur les sociétés alors que les importations en sont exemptées ».
 
Pourquoi alors ne pas instaurer une TVA ? Le sujet est tabou aux États-Unis, la TVA rejetée par les deux bords politiques. Les républicains ne veulent pas d’un impôt au rendement excessif, qui alimenterait les caisses de l’État qu’ils veulent au contraire mettre au régime sec. Les démocrates rejettent un impôt particulièrement régressif. Le Blueprint, dès son paragraphe introductif, souligne : « Ce projet n’inclut pas une TVA ».
 
L’idée d’une quasi TVA n’est pas nouvelle aux États-Unis: elle faisait partie des propositions remises en 2005 au Président George W. Bush par le President’s Advisory Panel on Federal Tax Reform, groupe bipartisan. Le projet, resté lettre morte, prévoyait, à l’instar du Blueprint, un système de taxation des entreprises sur leur cash-flow (revenu des ventes, moins les achats et les salaires payés) et un impôt basé sur la destination avec un ajustement à la frontière qui taxe les importations et exclut en revanche les exportations, très proche du projet républicain actuel.
 
Les partisans de ce système d’imposition du cash flow des entreprises basé sur la destination des ventes veulent faire d’une pierre trois coups :
  • rétablir les conditions de concurrence avec les pays tiers qui utilisent le système de la TVA ;
  • éliminer les pratiques de manipulation des prix de transfert des multinationales qui leur font déplacer les profits vers les pays à fiscalité réduite ;
  • éliminer aussi les phénomènes de délocalisation de la production vers des pays tiers pour profiter d’une fiscalité plus favorable, ou celui de l’inversion des quartiers généraux des entreprises ;

ou, pour résumer, « faire des États-Unis une nouvelle Irlande [3] ». Pour mieux comprendre les mécanismes en jeu, un exemple est donné dans l’encadré 1 (sur l’analyse économique, voir l’article de Sébastien Jean).

La compatibilité du système d’ajustement à la frontière prévu par le Blueprint avec les règles de l’OMC est problématique
 
L’impôt sur le flux de liquidités de 20 %, basé sur la destination (« destination-based cash flow tax », ou DCFT), constitue une discrimination à l’égard des produits importés et une subvention des produits exportés.[4] Or le traitement différent des produis importés et locaux dans ce système s’apparente à une violation du principe de traitement national énoncé dans l’article III.2 de l’Accord Général [5]. De même, le projet d’ajustement à la frontière qui s’apparente à une subvention à l’exportation interdite par l’accord sur les subventions de l’OMC [6]. Les staffers démocrates de la Commission des Finances du Sénat contestent ainsi la légalité au regard de l’OMC des propositions de la majorité républicaine de la Chambre.
 
Les partisans du système, en particulier l’économiste de l’Université de Californie Auerbach, mettent en avant une série d’arguments de nature essentiellement économique pour défendre le système d’ajustement à la frontière :
  • la différence entre impôts directs et indirects dans les textes de l’OMC n’a pas de justification économique, ce qui ne convaincra pas les organes de règlement des différends de l’organisation, qui ont traditionnellement une vision très juridique et une approche textuelle basée sur les précédents ;
  • la neutralisation de l’effet de subvention à l’exportation dès lors que le facteur travail serait aussi imposé (en réalité, à un taux généralement inférieur à 20 % par le jeu des exemptions) ;
  • l’effet des parités monétaires : la hausse du dollar que devrait entraîner la mise en place du Blueprint aura pour résultat un renchérissement des exportations américaines, et, en corollaire, la baisse du coût des importations. Cet argument théorique, séduisant, se heurte néanmoins à la réalité des marchés des changes, dont le comportement est largement imprévisible et qui sont largement déconnectés des échanges internationaux de biens et de services.


Encadré 1 – Un exemple des mécanismes envisagés à l’exportation et à l’importation
 

Supposons, pour cet exemple, qu’un taux de 20 % est retenu, et considérons trois entreprises soumises à la fiscalité américaine : un producteur de bois, un fabricant de meubles et un détaillant importateur de meubles.
 
Un producteur forestier veut vendre son bois pour 80$, avec un profit de 20$ et un salaire de 60$ versé à son bûcheron. Il paie 4$ d’impôt et le prix, taxe incluse, sera donc de 84$. Le fabricant de meubles fabrique une chaise, qu’il vendra à un client américain pour 210$ (84$ d’intrants, 90$ de main d’œuvre 30$ de profits et 6$ payés au fisc).
 
S’il vend sa chaise à un client à Cancun (Mexique), son client paiera un taux de TVA locale de 16 %. En revanche, le fabricant, exportateur, ne paiera pas d’impôt sur son profit et recevra un chèque (en fait, un crédit d’impôt) du Treasury à hauteur de 30$ (20 % des coûts de main d’œuvre cumulés).
 
Un détaillant marchand de meubles importe une table de Chine pour un montant de 160$, encourt des frais de 30$ et vend la table 200$ pour un profit de 10$. Dans le système actuel, il paie 35 % d’impôt sur son profit, soit 3,50$. Avec le nouveau système envisagé dans le Blueprint, il paierait un impôt de 34$ (20 % de 160+10), plus de trois fois supérieur à son profit.


[1] L’entreprise pourrait immédiatement exempter l’intégralité de ses investissements (taux marginal nul sur les nouveaux investissements) et la déduction des paiements d’intérêts de la base fiscale serait supprimée.

[2] Les États-Unis sont le seul pays OCDE à ne pas utiliser la TVA, adoptée au total par 160 pays.
 
[3] Ce qui n’est pas sans ironie : c’est le Trésor américain qui avait inspiré la mise en place du système fiscal irlandais.
 
[5] L’article III.2 de l’Accord Général stipule : « Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre partie contractante ne seront pas frappés, directement ou indirectement, de taxes ou autres impositions intérieures, de quelque nature qu’elles soient, supérieures à celles qui frappent, directement ou indirectement, les produits locaux. » L’article III.1 affirme par ailleurs : « Les parties contractantes reconnaissent que les taxes et autres impositions intérieures, ainsi que les lois, règlements et prescriptions affectant la vente, la mise en vente, l'achat, le transport, la distribution ou l'utilisation de produits sur le marché intérieur et les réglementations quantitatives intérieures prescrivant le mélange, la transformation ou l'utilisation en quantités ou en proportions déterminées de certains produits ne devront pas être appliqués aux produits importés ou nationaux de manière à protéger la production nationale. ».
 
[6] Cet accord stipule, dans son article I.1 : « Aux fins du présent accord, une subvention sera censée exister : a)1) s’il y a une contribution financière des pouvoirs publics […] c'est-à-dire dans tous les cas où : ii) des recettes publiques normalement exigibles sont abandonnées ou ne sont pas perçues ». L’annexe de l’accord (ou liste exemplative des subventions à l’exportation interdites) mentionne explicitement : « (e)Exonération, remise ou report, en totalité ou en partie, des impôts directs qui leur seraient accordés spécifiquement au titre de leurs exportations » et fait la différence entre impôts directs (taxes sur les chiffres d’affaires) et indirects (TVA).
 
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